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本报记者 吴晓璐
1月13日，中国证监会召开2025年系统工作会议（以下简称“会议”），研究部署2025年重点工作。会议提出，聚焦主责主业，着力提升监管执法效能和投资者保护水平。
受访专家认为，资本市场法规制度将不断完善，提升监管威慑力；监管协同有望进一步加强，通过“行民刑”立体化追责提高违法违规成本；中小投资者保护机制将更加健全，持续提高市场吸引力，增强市场内在稳定性，进而塑造良好市场生态。
进一步健全法规制度
在体制机制建设方面，会议提出，坚持惩、防、治并举，进一步完善监管执法体制机制，补齐资本市场法治建设短板，强化科技赋能。
近年来，监管部门持续落实《关于依法从严打击证券违法活动的意见》，推动健全依法从严打击证券违法活动的执法司法体制机制。去年5月份，为了加强行政执法与刑事司法衔接工作，完善执法司法部门配合制约机制，最高人民法院、最高人民检察院、公安部和中国证监会四部门印发《关于办理证券期货违法犯罪案件工作若干问题的意见》；去年7月份，国务院办公厅转发中国证监会等部门《关于进一步做好资本市场财务造假综合惩防工作的意见》，从坚决打击和遏制重点领域财务造假，优化证券监管执法体制机制，加大全方位立体化追责力度等方面作出安排，构建综合惩防长效机制。
从“惩、防、治”并举的角度来看，华东政法大学国际金融法律学院教授郑彧对《证券日报》记者表示，随着新证券法和刑法修正案（十一）的实施，我国证券违法违规行为的立体化惩戒体系已经初步建立；从治的角度来看，建立证券市场诚信制度、“追首恶”“打帮凶”、完善投资者保护机制等一系列资本市场创举，提高了资本市场信用环境的治理水平。所以，从目前来看，短板或在“防”上，如何做到早预防、早发现、早打击，或是未来工作的重点。
“比如，建立更加市场化的价格约束机制，引导中介机构发现、培育好企业，利用金税系统或其它政务系统发现疑点等等。”郑彧表示，需要强调的是，预防措施的设计和完善要注意“尊重企业”与“打击违法”的平衡，预防的目的是补上事中监管、事后监管有效性的不足，因此更需要标准的科学性、执法的艺术性、结果的准确性。
去年12月份，中国证监会召开党委（扩大）会议，传达学习中央经济工作会议精神时表示，进一步健全法规制度，强化执法震慑，突出提升精准性，突出“追首恶”，严厉打击欺诈发行、财务造假等违法违规行为。用好大数据等技术手段，增强非现场监管和现场检查穿透力，提升“四早”特别是早识别能力。加强监管协同，强化准入、日常监管与稽查处罚的高效衔接，增强整体监管效能。
坚持“过罚相当”原则
在监管执法精准性方面，会议提出，突出依法监管、分类监管，快、准、狠打击违法违规，既抓早、抓小、抓苗头，更打大、打恶、打重点，提升监管执法的精准性。
去年，监管部门落实监管“长牙带刺”、有棱有角的要求，强化监管全覆盖，严厉打击各类证券违法违规活动，维护资本市场健康秩序。据中国证监会数据，去年，证监会严肃查处欺诈发行、财务造假、违规减持、操纵市场等一批大要案，办理各类案件739件，罚没款金额超过2023年的两倍。
业内人士表示，依法监管在于“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，快、准、狠打击各类违法违规行为；分类监管目的在于提升打击的精准性。此外，监管部门将坚持“过罚相当”原则，既严格执法，也体现监管温度，做到严而有度、严而有效。
“强监管不是严而无度，关键是通过依法有效监管，使市场各方各尽其责、各得其所，促进强本强基。”证监会主席吴清在2024金融街论坛年会上表示。
郑彧认为，依法监管除了遵循“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”外，还要把握好“守旧”与“创新”、“合法”与“非法”之间的尺度识别，一方面，要坚决打击披着“创新”外衣的“新瓶装旧酒”的行为，要以“同一产品、同一标准”的功能监管要求对照法律法规的规定进行执法；另一方面，对于有别于传统产品的创新可以抱有容忍度，平衡好“市场发展”与“监管守正”之间的关系。
“分类监管可以在减少监管成本的同时，最大化提高监管效能，进而推动建立‘依法经营’‘合法合规’的市场风气。”郑彧表示。
中央财经大学教授、资本市场监管与改革研究中心主任陈运森在接受《证券日报》记者采访时表示，提升监管执法精准性的关键在于提高智能化、科技化监管水平，并强化各监管主体间的协同。通过大数据和人工智能等技术，提升风险监测的精准性，实现早发现、早预警、早处置。同时，加强证监会、交易所、行业协会等多方联动，形成全覆盖、无死角的监管合力。
完善当事人承诺等实施细则
在投资者保护方面，会议提出，出台中小投资者保护政策措施文件，推动健全特别代表人诉讼、当事人承诺等制度机制，切实维护市场“三公”。
去年8月份，证监会适用行政执法当事人承诺制度，紫晶存储案投资者损失得到及时高效赔偿，这是新证券法实施后首批当事人承诺案件。去年12月底，金通灵（维权）虚假陈述责任纠纷案、美尚生态虚假陈述责任纠纷案进入特别代表人诉讼程序。
清华大学法学院教授汤欣在接受《证券日报》记者采访时表示，作为新证券法实施后首例落地行政执法当事人承诺制度的案件，紫晶存储案较高效率地保护了投资者合法权益；金通灵、美尚生态两案进入特别代表人诉讼程序，持续发挥对于严重的欺诈发行、财务造假行为的民事追责和震慑作用。
业界认为，下一步，监管部门将推动更多特别代表人诉讼、当事人承诺案例落地，有力支持投资者获得赔偿救济，同时完善相关实施细则，高效维护投资者合法权益。
郑彧认为，未来可能会更加强调特别代表人诉讼在民事追责赔偿方面的作用，如允许投保机构直接发起特别代表人诉讼；更加注重当事人承诺方面的监管成本与监管收益的比较，以较小的监管成本获得较大的监管收益，做到对违法收益应没尽没、应收尽收、应赔尽赔，从而在监管层面实现对于监管秩序的维护和投资者损失的补偿。
在汤欣看来，针对特别代表人诉讼和当事人承诺机制，在谨慎选取典型性案例、依法推进立体化追责程序的前提下，也要总结现有经验，到时机成熟时协力推出相关的实施细则，使得实践经验与市场预期能够更好地相互契合。
陈运森认为，下一步，要进一步强化民事诉讼在保护投资者权益、追究违法违规责任方面的作用。建议通过降低投资者维权成本、提高诉讼效率，构建“行民刑”立体化追责体系，切实保护中小投资者合法权益。包括着力降低中小投资者维权门槛，简化诉讼程序，完善特别代表人诉讼机制；完善中小投资者法律援助体系，提升维权效率和便利性；完善当事人承诺制度，鼓励市场主体主动承担责任。
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